손실보상에 관한 심사 기준 연구

손실보상에 관한 심사 기준 연구

 


류준모 법제처 자치법제지원과 사무관

 

 


01 들어가며

 

“손실보상(損失補償)”이란 공공필요에 의한 적법한 공권력 행사에 따라 재산권에 가해진 특별한 손해에 대하여 재산적 보상(補償)을 하는 것을 말한다. 헌법 제23조제3항에서는 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하도록 하고 있다.
손실보상에 대해서는 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상 등에 관한 법률"(이하 “토지보상법”이라 한다)이 일반법적인 지위를 가지고 있다. 토지보상법에서는 협의절차, 보상절차, 보상기준 등에 관한 규정을 두고 있다.
현행법상 손실보상 관련 규정은 토지보상법 외에도 200여개가 넘고, 매우 다양한 입법례가 만들어 지고 있다. 이러한 규정들에는 일정한 유형을 찾기 어려운데, 그 동안 개별 조문을 만들때마다 필요에 따라 다양한 입법례들을 참고하여 조문을 구성해 왔기 때문으로 보인다. 일정한 기준이 없이 손실보상에 대한 다양한 입법례를 만들게 되면 보상의 형평성과 해석상 논란이 발생할 수밖에 없다. 그런 의미에서 손실보상에 관한 법령 입안·심사 기준을 마련하는 것이 필요할 것이다. 이 글에서는 손실보상과 관련된 적합한 법령 입안·심사 기준을 마련하는 데 중점을 두고 논의해 보겠다.

 

 

 

02 손실보상의 윈인이 되는 행위

 

현행법에서 손실보상의 원인이 되는 행위로는 ① 토지 등의 수용·사용 ② 인허가 취소 ③ 명령 또는 처분 ④ 출입 또는 일시 사용 등이 있다.

 

① 토지 등의 수용·사용에 대한 손실보상

○ "신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법"
제24조(토지등의 수용 등) ① 사업시행자는 예정지역 안에서 행정중심복합도시건설사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제3조의 규정에 의한 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다.
  ② ~ ④ (생  략)
  ⑤ 제1항의 규정에 의한 토지등의 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"을 준용한다.

 

② 인허가 취소에 대한 손실보상

○ "기업도시개발 특별법"
제9조(행위 등의 제한) ①·② (생  략)
  ③ 제2항에 따라 신고를 받은 시장·군수는 15일 이내에 개발사업 시행자의 의견을 들은 후 다음 각 호의 사항을 검토하여 필요하다고 인정하는 경우에는 관계 법령에 따른 허가취소 또는 공사중지명령 등의 조치를 하거나 관계 행정기관의 장에게 허가취소 또는 공사중지명령 등의 조치를 요청할 수 있다.
  1. 개발사업과의 양립 가능성
  2. 해당 공사 또는 사업의 경제적 타당성과 해당 개발사업의 공익상 필요성
  3. 해당 건축물 또는 공작물의 활용기간
  ④ 개발사업의 시행자는 제3항에 따라 시장·군수 또는 관계 행정기관의 장이 허가취소 또는 공사중지명령 등의 조치를 한 경우 허가취소 또는 공사중지명령 등을 받은 자가 그로 인하여 입은 손실을 보상하여야 한다.


③ 명령 또는 처분에 대한 손실보상

○ "항만법"
제80조(공용부담으로 발생한 손실의 보상) ① 제75조 및 제76에 따른 행위 또는 처분 등으로 손실을 입은 자가 있는 경우 해양수산부장관이 한 행위나 처분 등으로 발생한 손실에 대하여는 국가가 정당한 보상을 하여야 하며, 제9조제2항 본문에 따른 항만공사의 허가를 받은 자 또는 사업시행자가 한 행위나 처분 등으로 발생한 손실에 대하여는 제9조제2항 본문에 따른 항만공사의 허가를 받은 자 또는 사업시행자가 정당한 보상을 하여야 한다.


④ 출입 또는 일시사용 등에 대한 손실보상

○ "주택법"
제18조(토지에의 출입 등) ① 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 및 지방공사인 사업주체가 사업계획의 수립을 위한 조사 또는 측량을 하려는 경우와 국민주택사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 다음 각 호의 행위를 할 수 있다.
  1. 타인의 토지에 출입하는 행위
  2. 특별한 용도로 이용되지 아니하고 있는 타인의 토지를 재료적치장 또는 임시도로로 일시 사용하는 행위
  3. 특히 필요한 경우 죽목(竹木)·토석이나 그 밖의 장애물을 변경하거나 제거하는 행위
제19조(토지에의 출입 등에 따른 손실보상) ① 제18조제1항에 따른 행위로 인하여 손실을 입은 자가 있는 경우에는 그 행위를 한 사업주체가 그 손실을 보상하여야 한다.


이러한 재산상 처분에 대해 손실보상을 받기 위해서는 법률에 손실보상 규정이 필요하다. 헌법 제23조제3항에서는 공공필요에 따라 재산권의 수용·사용 또는 제한한 때에는 정당한 보상을 하도록 하고 있고, 헌법재판소 결정례에서는 특별한 재산상의 희생에 해당하는 경우 보상규정이 없다면 보상규정에 대한 입법의무가 발생하는 것으로 보고 있다. 따라서 손실보상을 위한 법률 규정이 없다면 입법의무가 발생할 뿐이고 보상을 받기 위해서는 입법부작위에 대한 위헌 심판을 청구하고, 후속 조치로서 입법을 기다려야 하므로 복잡한 절차와 상당한 기간이 소요되고, 이는 헌법상 손실보상의 원칙에 맞지 않는 것이다.
따라서, 행정청의 행위에 따라 발생하는 손해가 특별한 희생에 해당하는 경우라면 법령 입안·심사 과정에서 손실보상을 두어 정당한 보상을 받을 수 있도록 해야 할 것이다.
특히, 공익상 이유로 인허가를 취소(성질상 철회)하는 경우에는 손실보상 규정을 두지 않고 있는 경우가 많은데, 공익상 이유로 해당 행정처분에 대한 철회가 불가피하다고 하더라도, 유사한 공익상 목적에 따른 인허가의 취소의 경우에도 손실보상 규정의 명시 여부에 따라 손실보상 여부가 달라진다면 형평성에 문제가 있다고 볼 수 있다.

 

 

◎ 손실보상 규정을 두지 않는 경우

* "농어촌정비법"
제116조(허가 취소 등) ① 농림축산식품부장관과 지방자치단체의 장은 이 법에 따른 농어촌정비사업의 시행자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 이 법에 따른 인가·허가·승인 또는 지정을 취소하거나 공사의 중지, 물건의 개축·변경·이전·제거·원상회복의 조치를 명하거나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 경우에는 인가·허가·승인 또는 지정을 취소하여야 한다.
  1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 인가·허가·승인 또는 지정을 받은 경우
    가.~라. (생 략)
  2. 사정이 바뀌어 농어촌정비사업을 계속 시행하기가 불가능하거나 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정하는 경우
  3. 제9조제8항·제61조·제82조제2항·제83조제2항 또는 제96조제2항에 따른 승인을 받지 아니하고 시행계획이나 사업계획을 변경한 경우


* "아시아문화중심도시 조성에 관한 특별법"
제50조(감독) ① 광주광역시장은 이 법에 따른 사업시행자 또는 사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법에 따른 인가·승인·허가·등록 또는 지정을 취소하거나 그 효력의 정지, 공사의 중지, 건축물 또는 공작물의 개축·변경·이전·철거를 명하거나 그 밖의 필요한 조치를 명할 수 있다.
  1. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 이 법에 따른 인가·승인·허가·등록 또는 지정을 받은 경우
  2. 사정의 변경으로 인하여 개발사업의 계속적인 시행이 불가능하거나 현저히 공익을 해할 우려가 있다고 인정되는 경우
  3. 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우
  ② 광주광역시장은 제1항의 규정에 따른 조치를 명한 경우에는 조례가 정하는 바에 따라 이를 공고하여야 한다.

 

공익상의 이유로 인허가가 취소되는 경우 이미 인허가를 받은 자에게 인허가 취소에 대한 귀책사유가 없는 점, 개별법에 손실보상 규정이 없는 경우 특별한 희생에 해당하는 경우라도 보상을 받기 어려운 점 등을 고려해 보면, 공익상의 이유로 인허가를 취소하는 경우에는 인허가의 취소에 따른 손실보상 규정 명시가 필요한 지에 대한 개별적인 검토가 필요하다.
이 경우 영업 관련 인허가나 개발행위 허가와 같이 인허가에 따라 구체적인 이익이 발생하는 경우에는 손실보상 규정을 두는 것이 타당하나, 그것이 추상적이거나 기대이익에 불과한 경우(각종 개발사업 관련)에는 손실보상 규정을 두지 않아도 크게 문제되지 않을 것이다.
현행법에서도 가스, 광업, 어촌·어항, 국토의 계획·이용 관련 법 등 해당 인허가로 인하여 구체적인 권리나 이익이 발생하는 경우에는 손실보상 규정을 두는 경우가 많다.

 

 

 

03 손실보상의 법률적 근거

 

대부분의 입법례에서 손실보상에 관한 기준·절차의 근거를 법률에 두고 있으나, "재해구호법"에서와 같이 법률의 위임 없이 시행령에서 규정한 사례도 있다.

 

 

◎ "재해구호법"
제9조(토지 또는 건물 등의 사용) ① 구호기관은 구호를 하기 위하여 특별히 필요하다고 인정하면 타인 소유의 토지 또는 건물 등을 사용할 수 있다.
  ② 구호기관은 제1항에 따라 타인 소유의 토지 또는 건물 등을 사용하는 경우에는 미리 토지 또는 건물 등의 소유자 또는 점유자에게 통지하여 승낙을 받아야 한다. 이 경우 소유자등은 정당한 사유가 없으면 적극 협조하여야 한다.
  ③ 구호기관은 제1항에 따른 사용으로 인하여 소유자등에게 손실이 발생하면 그 손실에 대하여 정당한 보상을 하여야 한다.


◎ "재해구호법 시행령"
제5조(토지 또는 건물 등의 손실보상의 범위) 법 제9조제3항에 따른 손실보상은 다음 각 호에 따른다.
  1. 토지에 대한 보상
    가. 토지의 사용으로 인하여 수확이 불가능하게 되었거나 감소한 경우 그 손실에 상당한 금액
    나. 토지의 사용으로 인하여 그 토지에서 생기는 평상시의 수입이 없게 되거나 감소한 경우 그 손실에 상당한 금액
    다. 토지가 파괴된 경우 그 복구에 소요되는 비용에 상당한 금액
  2.?3. (생  략)
제6조(손실보상의 신청·결정·통지) ① 제5조에 따른 손실보상을 받으려는 자는 다음 각 호의 사항을 모두 기재한 서류를 갖추어 법 제2조제3호의 구호기관에 손실보상을 신청하여야 한다.
  1. ~ 3. (생  략)
  ② 제1항에 따른 신청을 받은 구호기관은 지체 없이 그 신청받은 사항에 관하여 실태조사를 실시하고, 신청을 받은 날부터 1개월 이내에 손실보상을 결정하여 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다.

 

손실보상은 재산권이 특별한 희생에 해당하는 경우 형평의 원칙에 입각해서 손실을 보상하도록 한 헌법상 원칙이다. 헌법에서는 손실보상에 대해서 법률로서 규정하도록 하고 있고, 손실보상의 기준과 절차는 재산권 보장을 위한 핵심적인 사항이므로 법률에 근거를 두는 것이 필요하다. 불가피하게 대통령령으로 위임하는 경우라도 포괄위임되지 않도록 시행령 규정에 대한 예측이 가능할 정도의 사항을 법률에 규정해야 한다.

 

 

 

04 손실보상의 기준

 

손실보상의 기준에 대한 현행 입법례를 보면 크게 손실보상에 관한 별도의 기준을 두는 경우와 손실보상에 관한 일반법의 지위에 있는 토지보상법을 준용하도록 하는 경우가 있다.
"어장관리법" 제24조와 같이 손실보상에 관한 절차만을 규정하고 보상기준에 대해서는 별도의 규정을 두지 않은 입법례가 많은데, 보상액 산정기준을 별도로 두지 않고 있는 취지가 토지보상법의 기준에 따르기 위한 것이라면 ‘토지보상법을 준용한다는 규정’을 두는 것이 필요하다.
만일 별도의 ‘보상액 산정기준’이 없다면 일반적·객관적 손실을 개별적으로 판단하여 보상액을 산정해야 할 것이다.

 

 

◎ "공유재산 및 물품관리법 시행령": 별도의 보상 기준이나 절차를 두는 경우
제18조(사용·수익허가의 취소로 인한 손실보상) ① 법 제25조제3항에 따라 행정재산을 사용할 국가나 지방자치단체가 보상하여야 할 보상액은 다음과 같다.
  1. 사용·수익허가의 취소 당시를 기준으로 하여 남은 허가기간에 해당하는 시설비
  2. 시설의 이전이나 수목의 이식(移植)에 필요한 경비
  3. 사용·수익허가가 취소되어 시설을 이전하거나 수목을 이식하거나 새로운 시설을 설치하게 되는 경우 그 이전·설치기간 동안 영업을 할 수 없게 됨으로써 발생하는 손실에 대한 평가액
  ② 제1항에 따른 보상액의 산정을 위한 평가에 관하여는 "부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률"에 따른 둘 이상의 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액(감정업을 하는 법인이 설립되어 있지 않은 지역의 경우에는 해당 지역에 있는 "은행법"에 따른 은행·농업협동조합·수산업협동조합에 의뢰하여 평가한 평가액을 포함한다. 이하 같다)을 산술평균한 금액으로 한다.


◎ "기상법": 토지보상법을 준용하는 경우
제42조(손실보상) ① 국가는 제41조에 따른 토지등의 출입 또는 일시 사용으로 손실이 발생한 경우에는 그 피해자에 대하여 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"을 준용하여 보상하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 손실보상에 관하여는 기상청장과 손실을 입은 자가 협의하여야 한다.
  ③ 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 경우에는 1개월 이내에 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"에 따른 관할 토지수용위원회에 재결(裁決)을 신청할 수 있다.


손실보상의 구체적 범위를 어떻게 판단할지와 관련해서 정당한 보상, 상당한 보상, 시가 보상, 통상적인 손해에 대한 보상 등의 다양한 방법으로 표현하고 있고, 단순히 손실을 보상해야 한다고 표현한 입법례도 많다.

 


◎ "도시가스사업법": 정당한 보상
제27조(가스시설의 개선명령 등) ① (생  략)
  ② 산업통상자원부장관 또는 시장·군수·구청장은 공공의 안전을 유지하기 위하여 긴급·부득이하다고 인정하면 도시가스사업자에게 그 가스공급시설의 이전, 사용의 정지 또는 제한을 명하거나 가스공급시설 안에 있는 도시가스의 폐기를 명할 수 있다. 이 경우 도시가스사업자에게 발생한 손실에 대하여는 천재지변·전쟁, 그 밖의 불가항력의 사유로 인한 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 정당한 보상을 하여야 한다.

 

◎ "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률": 상당한 보상
제70조(손실보상) ① 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 제37조에 따라 의료기관이 감염병관리시설로 사용됨에 따라 손해를 입은 해당 의료기관의 경영자와 제49조제1항제13호에 따른 소독이나 그 밖의 조치로 손해를 입은 건물의 소유자에게 그 손해에 상당하는 비용을 보상하여야 한다.

 

◎ "다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 시행령": 시가 보상
제12조(손실보상) ① 법 제15조제3항에 따라 소방방재청장·소방본부장 또는 소방서장이 손실을 보상하는 경우에는 법 제15조제2항에 따른 명령으로 인하여 생긴 손실을 시가로 보상해야 한다.

 

◎ "농어촌정비법": 통상적으로 발생하는 손실 보상
제38조(일시 이용지의 지정) ① ~ ⑤ (생  략)
  ⑥ 농업생산기반 정비사업 시행자는 제1항에 따른 일시 이용지를 지정함으로써 통상적으로 생길 수 있는 손실을 보상하여야 한다.

 

◎ "자연공원법 : 손실을 보상
제73조(손실보상) ① 제30조제1항제3호·제4호, 제32조 또는 제72조제1항에 따른 처분으로 손실을 입은 자에게는 처분을 한 공원관리청 등이 그 손실을 보상하여야 한다.

 


헌법 제23조제2항에서 정당한 보상을 하도록 되어 있으므로 개별법에서의 표현 형태와 관계없이 “정당한 보상”을 하는 것이 당연하다. 따라서, 상당한 보상, 통상 손실 보상 등의 표현은 정당한 보상과 다른 보상 기준을 정한 것처럼 판단될 우려가 있으므로 원칙적으로 정당한 보상을 하도록 규정하고, 특별하게 시가(時價)로 하는 등의 별도의 판단 기준을 규정할 필요가 있는 경우에만 별도로 규정해야 할 것이다.

 

 

 

05 손실 당사자와의 협의

 

 

많은 입법례에서 손실보상에 관하여 당사자와 협의하여 정하도록 하는 규정을 두고 있다.  당사자와의 협의 절차를 두는 대신에 당사자 등의 의견을 듣는 절차를 두고 있는 입법례도 있다.

 

 

◎ "지진재해대책법"
제25조(손실보상) ① 국가나 지방자치단체는 제24조제1항에 따른 조치로 인하여 손실이 발생한 경우에는 보상하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 손실의 보상에 관하여는 손실을 받은 자와 그 조치를 행한 중앙행정기관의 장, 시·도지사, 시장·군수·구청장이 협의하여야 한다.
  ③ 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제51조에 따른 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.

 

 


대부분의 입법례에서 손실보상 절차로 먼저 당사자 간의 협의를 하도록 하는 것은 손실에 따른 분쟁을 협의를 통하여 조기에 해결하고 불가피한 경우에만 일반적인 처분에 의하도록 하려는 취지로 보인다. 토지보상법에서도 같은 취지로 먼저 협의를 거치도록 규정하고 있다.
손실보상은 당사자의 과실 없는 특별한 희생에 대한 보상이므로 당사자의 의사를 존중하여 해결하는 것을 선행되어야 할 것이다. 따라서 보상액을 결정하기 전에 협의 제도를 두는 것을 원칙으로 하여 토지보상법과의 법체계상 일관성을 유지하는 것이 타당할 것이다.

 

 

 

06 손실보상액 결정 절차

 

 

손실보상 여부와 손실보상액 등의 결정 절차는, 크게 토지수용위원회의 재결에 따르도록 하는 경우와 관련 행정기관의 장이 결정하도록 하는 경우로 구분되지만, 그 밖에도 행정기관의 장이 결정한 손실보상액에 대해서 토지수용위원회의 재결을 거치도록 하는 경우와 중앙행정기관의 재정 권고 절차를 두는 경우도 있다.

 

 

◎ "자연재해대책법 : 토지수용위원회의 재결에 따르도록 하는 경우
제68조(손실보상) ① 국가나 지방자치단체는 제11조제1항에 따른 조치로 인하여 손실이 발생하였을 때에는 보상하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 손실보상에 관하여는 손실을 입은 자와 그 조치를 한 중앙행정기관의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 협의하여야 한다.
  ③ 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제51조에 따른 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.

 

◎ "전파법 시행령" : 관련 행정기관의 장이 결정하도록 하는 경우
제8조(손실보상금의 산정기준 및 청구절차 등) ① 법 제7조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 손실보상금의 산정기준은 별표 1과 같다.
  ② 법 제7조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 시설자등은 제5조제1항에 따른 공고일부터 120일 이내에 다음 각 호의 사항을 적은 손실보상청구서에 그 증빙서류를 첨부하여 방송통신위원회에 제출하여야 한다.
  1. 손실의 내용
  2. 손실금액과 그 명세 및 산출방법
  ③ 미래창조과학부장관은 제2항에 따른 손실보상청구서를 받은 날부터 60일 이내에 시설자등에게 손실보상금액을 결정·통지하여야 한다. 다만, 그 기간에 손실보상금액을 결정·통지할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 그 사유를 통지하고 1회에 한하여 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다.

 

 


토지보상법이 손실보상에 관한 일반법적인 지위에 있고 보상의 구체적 절차를 규정하고 있으므로 기본적으로 손실보상액 결정 절차로서 토지보상법의 절차를 따르도록 하는 것이 형평과 법체계 일관성의 관점에서 타당한 것으로 판단된다. 다만, 특별한 사유가 있어 토지보상법의 절차를 적용하는 것이 실질적인 타당성이 부족한 경우라면 별도의 결정 절차를 둘 수 있을 것이다.
그리고, 주파수 회수나 외국인 선원의 승선제한("국제선박등록법" 제8조) 등 토지보상법에 따라 손실보상액을 결정하는 것이 적절하지 않은 경우라면 별도의 보상기준과 절차를 두어야 할 것이다.

 

 

 

07 이의 신청 절차

 

 

현행 손실보상 규정 중에는 손실보상액이 결정된 경우에 이에 대한 이의신청 절차를 두고 있는 경우와 두지 않는 경우가 있다. 그리고, 토지수용위원회의 재결을 신청할 수 있도록 하는 경우에도 토지보상법의 관련 규정(제83조부터 제86조까지)을 준용하는 경우와 그렇지 않은 경우가 있다.
많은 손실보상에 관한 입법례에서 토지수용위원회의 재결을 거치도록만 규정하고 있을 뿐 토지보상법상 절차 규정을 준용하는 규정을 두지 않고 있으나, 재결 절차를 분명히 한다는 측면에서 토지보상법상 이의 신청 절차 규정을 준용하는 것이 좋을 것이다.

 

 

◎ "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 시행령": 이의신청 절차를 별도로 두는 경우
제28조(손실보상의 범위 및 보상액의 산정 등) ① 법 제70조제1항에 따라 손실을 보상하는 범위는 다음 각 호의 구분에 따른다.
  1.·2. (생  략)
  ② 법 제70조제1항에 따라 손실보상을 청구하려는 의료기관의 경영자와 건물의 소유자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 손실보상청구서에 손실에 관한 증명서류를 첨부하여 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다.
  ③ 제2항에 따라 청구를 받은 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 사실조사를 하고 전문가의 자문을 받아 보상액을 산정하여 보상금을 지급한다.
  ④ 제2항에 따라 손실보상을 청구한 자가 제3항에 따라 결정된 보상금에 대하여 불복할 때에는 그 처분을 받은 날부터 30일 이내에 그 처분관청에 이의를 신청할 수 있다.


◎ "방조제관리법 시행령" : 이의신청 절차를 두지 않는 경우
제14조(손실보상) ① 법 제10조의 규정에 의한 응급조치로 손실을 받은 자가 보상을 받고자 하는 때에는 피해를 입은 일시·장소·피해상황 및 손실금액을 표시한 손실보상신청서를 관리방조제의 관리대행자를 거쳐 당해 시·도지사 또는 시장·군수에게 제출하여야 한다.
  ② 제1항의 규정에 의하여 신청서를 받은 관리방조제의 관리대행자는 2주 이내에 이에 대한 의견서를 첨부하여 당해 시·도지사 또는 시장·군수에게 이를 제출하여야 한다.
  ③ 시·도지사 또는 시장·군수는 제2항의 신청서를 받은 때에는 신청서의 내용을 심사한 후 신청인과 협의하여 보상금액을 결정하고 이를 신청인에게 통지하여야 한다. 이 경우 그 보상금액결정기간은 시·도지사 또는 시장·군수가 신청서를 받은 날부터 2주이내로 한다.

 

◎ "도시공원 및 녹지 등에 관한 법률" : 토지보상법 제83조부터 제86조까지를 준용하는 경우
제46조(공익을 위한 감독처분 및 손실보상) ① (생  략)
  ② 제1항의 규정에 의한 처분으로 인하여 손실을 받은 자가 있는 때에는 처분을 한 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 그 손실을 보상하여야 한다. 이 경우 그 손실이 제1항제2호의 규정에 의한 처분으로 인한 것인 때에는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 그 도시계획시설사업에 관한 비용을 부담하는 자에게 그 손실의 전부 또는 일부를 보상하게 할 수 있다.
  ③ (생  략)
  ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 손실을 입은 자는 제3항에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
  ⑤ "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제83조 내지 제87조의 규정은 제4항의 규정에 의한 재결에 관하여 이를 준용한다.

 

 

행정청의 처분에 대하여 불복하여 재검토를 청구하는 간이불복절차로서 이의신청 제도를 도입할지 아니면 행정심판이나 행정소송과 같은 일반적인 불복절차를 거치도록 할 지는 정책적 판단 사항으로 보인다. 다만, 해당 이의신청절차가 행정심판에 준하는 별도의 불복절차를 정하는 취지라면 법률에 근거를 두어야 하고, 행정심판과의 관계를 명백히 하여 절차상의 혼란을 없애는 것이 필요하다.

 

 

< 법령 입안·심사 기준(2012년, 406~407쪽) >


3) 이의신청 등 간이 행정쟁송절차
  가) 일반적인 규정 방식
  해당 간이 불복절차가 단순히 행정청의 처분을 다시 검토해 줄 것을 요청하는 취지가 아니라 행정심판에 준하는 별도의 불복절차를 정하는 취지라면 이러한 불복절차를 인정하려면 법률에 근거를 두는 것이 좋을 것이다.
  나) 행정심판과의 관계
  이의신청 제도를 두는 경우에는 행정심판과의 관계, 즉 전후심 관계인지 선택적 관계(특별행정심판)인지를 명백히 하고, 특별행정심판절차가 아닌 전후심 관계이면 "행정심판법"상의 행정심판의 제기기간에 관한 특례를 규정하는 것이 바람직하다.

 

 


08 마치며

 

 

손실보상을 받을 권리는 헌법상 인정되는 권리다. 따라서 공익상 이유로 특별한 재산상 피해를 받았다면 당연히 국가는 이를 보상해 주어야 할 의무가 있다. 그러나 개별법에 손실보상 규정을 마련하지 않는 경우에는 현실적으로 보상을 받기 어려워진다. 이런 경우라면 피해를 받은 당사자가 입법부작위에 대해서 위헌소송을 통해서 입법의무가 있다는 것을 확인받고 그 후 입법과정을 거쳐야만 손실보상을 받을 수 있다. 위헌성을 입증하기도 어려울 뿐만 아니라 위헌이 인정되더라도 상당한 기간이 소요되는 입법과정을 거쳐야 하므로 실제 보상을 받기 위해서는 굉장히 오랜 기간이 소요될 수밖에 없다.
따라서, 공익상 필요에 따라 법률에 재산권을 제한하는 규정을 두는 경우라면 해당 처분으로 받는 피해가 재산권의 특별한 희생에 해당할 수 있는 지를 검토해 보아야 하고, 재산권의 특별한 희생에 해당하는 경우라면 손실보상 규정을 두는 방향으로 검토해 보아야 할 것이다. 이러한 노력을 통해서 법령의 입안·심사 과정이 국민의 권익 침해를 사전에 방지하는 절차로서의 가치를 가질 수 있을 것이다.

 

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Posted by 법제처 블로그지기 새령이
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